中國新一輪電力體制改革是怎樣醞釀的
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作為我國電力體制改革的參與者之一，朱成章見證了我國電力體制改革的艱辛歷程，日前他親自為本報撰寫文章，暢談醞釀新一輪改革的臺前幕后。正所謂“以史為鑒明得失”。
中國電力體制改革從改革開放之后啟程，分為兩輪改革。第一輪改革是在原來政企不分的計劃經濟體制下，采取體制外集資辦電，還本付息定價。這一輪改革是從電價改革開始的，首先在電價價外加2分錢，交給地方作為辦電資金，并實行老電老價，新電新價，新電按還本付息定價，調動了地方政府、私營企業和外資辦電的積極性，打破了中央獨家辦電格局，促進了電力發展，初步解決了計劃經濟年代長期缺電的局面。但也出現了一些新問題，如效率不高、省間及地區間電力交易發展遲緩，由于壟斷使獨立電廠受到不公平待遇，小型燃煤電廠迅速發展嚴重污染了環境。幾乎與中國同時進行電力體制改革的國家有美、英等國，參照美英電力體制改革模式，從2002年開始進行第二輪改革，采取了實施廠網分開，重組發電和電網企業；實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系等。由于競價上網的電力市場無法建立，上網電價由還本付息定價改為標桿電價，發電企業無利可圖，私營企業、外企逐步退出電力行業，使電力行業重新回到中央企業辦電為主的格局。本文主要談談中國第二輪電力體制改革的醞釀階段，即中國新的電力體制改革是怎么醞釀的。
一、世界銀行對電力體制改革的主張
1991年我去美國訪問，原能源部的領導要我順便到世界銀行詢問一下，他曾要求世界銀行幫助中國研究加快水電開發，看看何時能落實研究課題。我去世界銀行詢問時，世界銀行表示愿意跟中國政府商討，并給我一本《世界銀行1992年政策報告——世界銀行在電力部門中的作用》。這本報告是世界銀行推介美英電力體制改革的文件，要求發展中國家進行電力體制改革。
世界銀行支持電力部門重新組織方案的指導原則共5條，要根據各個國家的具體情況加以落實。
原則1，透明的管理。實際上是政企分開，制定法律法規，建立一套合法的機構體系、管理程度和明確的行動措施。
原則2，服務與參與。在一些最不發達國家，世界銀行將參與電力部門的資金引進、電廠維修、架設線路、減少線損、提高發電效率等方面的服務，以提高其工作效益。
原則3，商業化和公司化。世界銀行將積極追求電力部門商業化和公司化，并使私營部門參與發展中國家的電力工業。
原則4，承諾貸款。世界銀行對電力部門的貸款將集中在這樣一些國家，他們在上述原則一致的基礎上，對改進電力部門的工作有明確的承諾。對于連續地不遵守電價和財政協議，世界銀行曾停止對一些國家電力部門的貸款。
原則5，私人投資。世界銀行鼓勵私人投資電力部門，并利用它的部分財政資源來支持，以促使私人投資者參與。
從上面的敘述我們可以看到，世界銀行要求電力部門的改革就是政企分開，公司化改組、商業化運營、法制化管理，并實行自由化、私有化、放松管制、引入競爭機制。這些改革與美英的電力改革是相同的。不按照這些原則改革的國家，世界銀行不給予貸款，已經給予貸款的國家還會停止貸款。在這種情況下，凡是要利用世界銀行貸款的國家就要被迫進行電力體制改革。
二、中國與世界銀行合作研究
電力體制改革
經財政部與世界銀行商談后，雙方決定合作開展中國電力體制改革研究，時間為1993年—1994年。中國成立了由財政部牽頭的課題研究指導委員會，另外成立了四個專題組，均由中方人員任主席，并有成員若干人。1993年7月召開了“中國電力部門改革戰略選擇國際研討會”，會上電力工業部部長強調中國電力改革的“二十字”方針和“因地、因網制宜”應作為我們改革戰略選擇的基本依據。電力工業部代表還提出四點啟示：（1）應注意成功經驗的條件性；（2）應注意中國國情的復雜性；（3）應當突出改革的重點，強調政府和企業的改革，強調政企職能公開是重要的第一步；（4）就改革的目標模式，提出符合中國國情的混合模式。世界銀行介紹了世界電力體制改革的經驗，提出發展中國家和轉型經濟國家的電力要改革，發達國家的電力也要改革，全球所有國家的電力都要改革，抹殺了發展中國家、轉型經濟國家和發達國家電力改革的差異，要求發展中國家、轉型經濟國家將電力市場化改革和私有化、競爭性改革混為一談，要求他們將兩種改革合并一次完成。
國際研討會之后，電力改革戰略選擇各課題組的專家、世界銀行官員和世界銀行聘請的咨詢專家共同研究編寫《中國電力體制改革的戰略選擇總報告》。由于雙方對于改革模式有不同意見，故采取雙方各起草一份總報告草稿，然后共同討論修改定稿。當時中方執筆人為朱成章，外方執筆人為莎利·亨特女士。后來以中方起草的報告為基礎，修改完成了總報告。總報告對于改革模式的選擇，同意公司化改組、商業化運營、法制化管理的改革，未提競爭模式，即電力體制改革分兩步走。
可是世界銀行還是堅持他們的改革意見，后來單方面以世行文件發布了《中國電力行業改革——趨向競爭與改進職能》，在第三章電力工業的組織結構中，介紹了四種模式（沒有中方提出的混合模式）。在結論和建議中主張中國采取躉售模式，即單一購買機構模式。
1993年下半年，課題組組織參加課題研究工作的專家，分三組去英國、法國、美國以及澳大利亞和新西蘭考察，考察報告認為，中國電力體制改革的方向應該是政企分開，商業化和公司化，建立和健全法律法規。電力工業管制應集中于一個“婆婆”；政企分開應盡快實現；合理電價形成機制應盡快建立；抓緊電力工業立法。去英國和法國考察的報告認為，英國的競爭性電力市場必須有合理的電價形成機制、電網輸送能力有較大富裕、有健全的電力法規體系等，中國不具備這些條件。
三、1993年—2000年電力體制改革
1993年到2000年是電力體制改革邁進的年代，也是是電力體制改革討論最熱烈的年代。改革總的趨向是政企分開，廠網分開，引入競爭機制。
1、1993年1月，華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團公司宣告電力集團公司正式成立。五大集團公司連同華能集團公司，均列為國務院批準的第一批試點的55個大集團公司之中，這些公司均實施計劃單列和稅利分流辦法。后來隨著廠網分開，五大集團公司成為電網集團公司，上世紀末、本世紀初，五大電力集團公司又陸續改組為國家電網公司的分公司。
2、1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，決定撤銷能源部，分別組建電力工業部和煤炭工業部。當時曾研究過是否成立中國電力公司，最后還是決定成立電力工業部。
3、1995年12月28日，八屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國電力法》，1996年4月1日起施行。但這個《電力法》不支持電力體制改革，以后組織《電力法》修改，到現在新的《電力法》及其配套條例、實施規范都未出臺。
4、1996年12月7日國務院發出《關于組建國家電力公司的通知》。《通知》明確，該公司由國務院出資設立，是國務院界定的國有資產的出資者和國務院授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國家電網的企業法人。國家電力公司和電力工業部并存。
5、1998年3月九屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，電力行業已組建國家電力公司，電力工業部撤銷，電力工業的政府管理職能并入國家經貿委，在國家經貿委內設立電力司主管電力行政，但電力規劃、項目審批、電價審批權還在國家計委。
6、1998年9月30日《國務院批轉國家經貿委、國家計委關于停止執行買用電權等有關規定的意見的通知》，決定停止執行若干限制用電的規定，包括停止執行買用電權的規定、停止控制非生產用電的規定、停止超計劃用電加價收費的規定。以后又陸續出臺了一些取消價外加價的規定，最后連建國初期就實施的收取電力工程貼費的規定也取消了。改革開放后，特別是1995年實行電價外征收電力建設資金之后，全國各地價外加價盛行，取消價外加價勢在必行，但是應當相應理順電價，如取消電力工程貼費后，電價中應增加輸配電工程所需的費用。結果是合理的電價機制未形成，卻把支持電力發展的加價取消了。
7、1998年10月4日，國務院辦公廳轉發國家計委《關于改造農村電網、改革農電管理體制、實現同網同價請示的通知》，稱為“兩改一同價”，這個改革相對美英進行的電力體制改革來說是一種反向改革，即由原來的政府承擔農村電網建設，交給電力企業承擔；原來輸配分開的農電體制，改造為輸配合一的農電；實行城鄉同網同價又擴大了交叉補貼，增加了電力企業的負擔。
8、1998年12月24日，國務院辦公廳發出《轉發國家經貿委關于深化電力工業體制改革有關問題意見的通知》。通知要求，推進廠網分開，引入競爭機制，建立規范有序的電力市場；堅持政企分開，省為實體的方針，深化省級電力公司的改革；加快實施全國聯網，實現資源優化配置；加快農村電力體制改革，減輕農民負擔，促進農村經濟發展等。電力工業政企尚未分開，合理的電價機制尚未建立，法律法規也沒有建立起來，不搞“公司化改組、商業化運營、法制化管理”，立刻推進廠網分開，引入競爭機制，顯然難以辦到。
9、1999年5月18日，國家經貿委印發《關于做好電力工業政企分開改革工作的意見》的通知。次年6月，中編辦和國家經貿委又聯合發出《關于調整電力行政管理職能有關問題的意見》，要求2000年繼續推進電力工業政企分開的改革，逐步撤銷大區電業管理局和省級電力工業局。電力工業的政企分開從形式上來講確實完成了，但是實際上政府還是牢牢地控制著電力企業，電力企業仍然缺乏自主權，合理的電價機制并未建立，電價水平、電價結構和電力及其他能源比價，都不盡合理，由政府主觀確定電價，電力企業難以自主經營、自負盈虧、自我發展。
10、1999年中央十五屆四中全會通過關于國有經濟戰略調整的《決定》。《決定》指出：“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和為社會服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”這個《決定》是發展國有經濟的一個綱領性文件，是國有企業改革的指導方針。如果在此《決定》之前，電力工業是不是可以私有化，是可以探討的，在這個《決定》發布之后，電力工業必須由國有企業來經營，就很難按英國電力改革模式開展競爭，對于國有電力企業來講，充分的、完全的競爭會變為過度競爭，在電力體制改革模式選擇中需要引起注意。
這幾年國家在電力體制改革上做了不少工作，但是除了政企分開之外，主要是按照英國電力體制改革模式進行，如廠網分開，引入競爭的試點等，對于公司化改組、商業化運營、法制化管理較少涉及。黨中央確定國有經濟要控制的領域之后，電力工業在以國有企業為主導的情況下嫁接英國自由化、私有化的電力體制改革模式，能否適應？能否成功？缺乏研究。電力體制改革的方向在探索之中。
四、兩次國際會議的電力改革模式
意見迥異
這幾年中國派出電力體制改革考察團去英國考察的很多，對英國的改革有的贊成，有的反對，有的認為在中國行不通。2000年初，國家計委考察團到英國考察后，認為（英國）共同計價市場可打破國家電力公司的壟斷，“建議借鑒英國共同計價市場（即躉售模式，單一購買機構）的成功經驗，由國務院成立我國的電力體制改革機構，盡快出臺符合我國國情的電力體制改革方案。”為了加快電力體制改革，國務院決定把原來由國家經貿委主管的電力體制改革工作交給國家計委負責，并組成電力體制改革協調小組，制訂電力體制改革總體方案。在這段時間里，2000年夏季美國加州實施英國電力體制改革模式發生了嚴重缺電的電力危機。2001年3月英國總結了十年電力體制改革經驗，取消了躉售模式、單一購買機構，實行雙邊合同主導的新交易規則，這兩件事引起了正在推行和準備推行電力體制改革的國家的關注。這兩件事決定了躉售模式、單一購買機制退出電力體制改革的舞臺。
1.中國電力部門深化改革座談會
中國電力部門深化改革座談會是由國家發展計劃委員會主辦，世界銀行和美國能源基金會協辦的，2000年10月9日至10日在北京召開。
這次會議主要由世界銀行負責人和顧問、咨詢專家發言，重點討論電力體制改革模式，主要有兩種意見：一種意見主張跨越單一購電機構模式（因為美國加州因采用這種模式發生了電力危機）。另一種意見是把單一購買模式作為過渡模式。
2.中國電力行業監管國際研討會
中國電力行業監管國際研討會是由國務院經濟體制改革辦公室主辦，2001年3月在北京召開。
在這次會議上，國務院體改辦研究所印發了世界銀行2001年3月撰寫的《美國加州電力改革與電力危機：發展中國家電力市場應汲取的教訓》。此文為發展中國家的電力行業官員而作，希望他們關注加州電力改革和電力危機的實質性教訓，從各國的具體情況出發，明確需要解決的問題，再尋找解決問題的途徑。但是在這次會議上，世界銀行和亞洲開發銀行代表在會上發言時，還是建議中國電力體制改革把單一購買機構模式作為過渡模式，并且盡快轉變成直售競爭和零售競爭模式。
五、國家電力公司赴美歐電力改革
考察團的建議
2001年2月和4月，國家電力公司組織了考察團赴美國、日本、英國、法國、比利時和歐盟總部對電力市場化改革進展情況進行調查，回國后他們寫了一個詳盡的報告，刊登在《電力技術經濟》雜志2001年4期上，他們對中國電力體制改革的意見是：（1）電力體制改革的主要目標是發展，逐步實行廠網分開競價上網，健全合理的電價形成機制、改善服務。發達國家的電力改革是在裝機有富裕，用電增長緩慢的條件下進行的，目的是降低電價、改善服務。中國電力改革目標與發達國家成熟的電力市場不同，應以發展為主要目標。（2）改革目標不是私有化和行業破碎化，而是為建設一個強大、高效、有中國特色的電力工業而努力。現在的問題在于電力工業在國有產權制度安排下如何進行市場化改革的問題，國際上沒有現成的答案，需要我們自己來回答。
六、《英國新電力交易制度》一書推出
2001年3月英國在總結十多年電力改革經驗和教訓的基礎上，開始實行新電力交易制度。為了解英國電力體制改革的經驗教訓，國家經貿委電力司為此組織編寫了《英國電力工業改革》（2001年1月，中國電力出版社）和《英國新電力交易制度》（2001年6月，內部出版）兩本書，前者介紹了英國電力工業改革“是如何走過來的”，后者敘述了“下一步，電力交易如何運作”。《英國新電力交易制度》一書中對于我國進行電力體制改革最有參考意義的是，其中講到為什么要用新電力交易制度來代替已經運營十多年的單一購買機構模式（即該書中稱電力庫或強制電力庫模式），也就是應該總結單一購買機制存在的一些問題，這些缺點和不足，有的已經阻礙電力改革的進一步深化。
世界電力工業已有一百多年的歷史，在前一百多年里一直是壟斷經營的，在電力工業中引入競爭機制是最近20來年的事。原來英國設想的廠網分開，在發電側引入競爭，采取單一購買機制，都認為是非常完善的，但是經過英國十年的實際運行，發現了不少問題，英國電力主管部門認為這些問題不是靠小修小改就能奏效的，必須推倒重來，采用新的電力交易制度。如果中國能吸取英國總結的經驗教訓，就不應該再采用英國的電力體制改革模式了。
七、結語
中國在2002年出臺新的電力體制改革方案之前，對于電力體制改革做過不少研究、考察，也開過不少研討會，在一些問題上曾經展開過討論，幾個主要問題是：
1、關于電力工業的性質：對電力工業的性質有兩種意見，一種意見認為電力是準公共產品，不是一般商品，不能完全交給市場去運作；另一種意見認為，電力天然具備的是商品屬性，即使在一定歷史時期內被控制專營，它也不具備公共產品或準公共產品的屬性，完全可以引入競爭機制。從最近十年的變化來看，全球地緣政治和經濟形勢發生了巨大變化，舊的秩序消失了，新的秩序還沒有形成，化石能源特別是石油、天然氣已變成政治問題，環境問題從區域性變為全球性，市場對于解決全球氣候變化無能為力，許多國家已經把私有化了的能源企業重新回歸國有化，至少有一點是明確的，電力工業不能完全交給市場，政府和市場應當同時發揮作用。
2、關于電力市場化改革的前提條件：原來世界銀行要求發展中國家和轉型經濟國家同發達國家一樣進行市場化改革，即自由化、私有化，放松管制，引入競爭機制的改革。2000年美國加州由于電力體制改革造成了電力危機之后，世界銀行總結加州經驗后提出了電力改革的起始點問題，包括電價、裝機容量、覆蓋面和監管機構，其實對于發展中國家和轉型經濟國家，首要條件是市場經濟環境和商業化運行的條件。對電力工業來說，要政企分開，實現公司化改組、商業化運行、體制化管理，不具備這些條件就不可能進行市場化改革。
3、關于電力改革要解決什么問題。發展中國家是為了發展電力工業，發達國家是為了提高電力工業的效率和效益，國內第三種意見是要降低電價，即所謂“電業改革，降價為先”。實際上，發展中國家普通存在電價偏低問題，需要通過改革使電價合理化而不是降價；而發達國家打破壟斷，引入競爭機制的改革是可以降低電價的。世界銀行說：“從根本上來說，如果不首先確定需要解決的問題，啟動電力改革是毫無意義的。……電力行業改革是一個高度政治化的過程。政策制定者們需要保持警惕，如果普通百姓不能很容易觀察到改革所帶來的某些‘早期成果’，那么必要的政治性支持就會迅速消失。”
4、國有經濟控制的電力工業能否引入競爭？中國電力行業改革走了一條比較獨特的路徑，首先表現在電力行業國有企業的產權改革上，與其他國家不同的是，中國并沒有對這些領域的國有企業進行大規模的私有化。主流產權理論并沒有從根本上解決國有產權的性質問題，也沒有回答什么情況下會出現國有產權的問題。現有的產權理論雖然可以完善地解釋私有產權制度安排，但不能解釋國有產權這種特殊的產權制度。在國有經濟控制的電力工業能否像英美私有化的電力行業那樣引入競爭機制便成為一個問題。在國有產權控制下的電力行業如何改革是一個需要我們自己研究的問題。
5、中國的電力行業改革至少應當分兩步走。最早提出電力改革的是轉型經濟國家，要從傳統的計劃經濟下的電力行業，改革成為市場經濟的電力行業，與此同時，里根、撒切爾夫人從按照新自由主義理論提出來要進行電力改革。世界銀行把兩種改革混合起來說：發展中國家和轉型經濟國家的電力行業要改革，發達國家的電力行業也要改革，混淆了兩種類型的改革。發達國家是在市場經濟環境下進行電力行業改革，它的改革方向是自由化、私有化、放松管制和引入競爭機制；轉型經濟國家是在轉軌過程中和市場經濟環境尚未形成的情況下，為電力行業從傳統計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的改革，它的改革方向是政企分開，公司化改組、商業化運行，法制化管理。我們的電力改革第一步應該從計劃到市場，第二步才是從壟斷走向競爭。我們的電力行業改革想兩步并一步或者跨越第一步，直接學英美走競爭性電力改革之路，結果是欲速則不達。中國的電力行業改革，至少應當分兩步走，從目前英國20多年的競爭性電力改革來看，基本上是失敗的，從中國的具體情況來看，主要是市場化改革，第二步甚至可以不必考慮。
6、中國電力行業改革關鍵與轉變政府職能。中國電力行業改革名義上政企已經分開，實際上政府還是牢牢地控制著電力行業，國有電力企業依然擁有政府給予的公權力。政府控制著電價，控制著項目審批，電力公司沒有建立起完善的法人治理結構，商業化運行的條件不具備，電力企業長期虧損，許多企業已經資不抵債，市場化改革的法律沒有建立起來，所以電力行業改革的關鍵在于政府轉變職能。政府應當從建設型政府轉變為公共服務型政府，更多行使社會管理職能，而國有企業已經負擔的社會功能全部轉由社會負擔，當國有企業改革的思路與路徑選擇進一步厘清之后，電力行業改革也就會順利開展。
中國電力行業改革的關鍵在于如何處理好政府與市場的關系問題。19世紀后期到20世紀上半葉，政府的權力日益擴大，“六十年風水輪流轉”，20世紀70年代一種否定政府權力的新自由主義經濟理論興起，隨著一些國家政府壟斷、國有的經濟體制弊病暴露無遺，以及90年代蘇東國家政治、經濟體系的崩潰，新自由主義者彈冠相慶，以為政府和市場的關系問題已經按照有利于市場的方式一勞永逸地解決了。新自由主義提出了否定公有制，否定社會主義，否定國家干預的理論，開展了自由化、私有化、市場化的國有企業改革。蘇東各國走了政府集權的極端，而新自由主義走了市場主義的另一個極端。近年來的美國次貸危機，歐洲的主權債務危機，實質是新自由主義的危機。我國的電力行業改革表面上似乎是照抄英國的模式，但中國沒搞自由化，堅持國有化，而市場化也沒有搞起來，從根本上來說，國家經濟控制的電力工業成了政府宏觀調控的工具，像計劃經濟年代一樣嚴格管制項目和電價，使電力企業失去了市場化經營的條件，中國電力行業改革首先是政府改革，政府不改革，什么樣的改革措施都不可能奏效。